בג"ץ - יחיא אשתר נ. מדינת ישראל - משרד החקלאות

בבית המשפט העליון

בג"ץ  6422/10

בפני:

כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט  ע' פוגלמן

העותר:

יחיא אשתר

                                          

נ  ג  ד

                                                                                                    

המשיב:

משרד החקלאות

                                   

עתירה למתן צו על תנאי

                                   

בשם העותר:                   עו"ד גלעד חיון

בשם המשיב:                   עו"ד אביטל סומפולינסקי

פסק-דין

השופט ע' פוגלמן:

1.      בבעלותו של העותר משק חקלאי אשר שימש, בין היתר, לגידול אווזים ופיטומם. פרקטיקת הפיטום שנהגה על-ידי העותר ומגדלים אחרים – ואשר עוגנה על ידי שר החקלאות בתקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (הלעטת אווזים), התשס"א-2001 (להלן: התקנות) – נידונה  על ידי בית משפט זה במסגרת עתירה שהוגשה על-ידי ארגונים להגנה על בעלי חיים. בפסק הדין שניתן בעתירה נקבע, כי פרקטיקת הפיטום הנוהגת היא בלתי חוקית, משום שהיא סותרת את הוראת סעיף 2(א) לחוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), תשנ"ד-1994 האוסרת על עינוי של בעל-חיים, על התאכזרות אליו או על התעללות בו. בצד האמור נקבע, כי ביטול התקנות ואיסור הפיטום על פיהן ייכנסו לתוקפם כשנה וחצי לאחר מועד מתן פסק הדין. זאת, על מנת לאפשר לכל הגורמים הנוגעים בדבר לשקול את המדיניות הראויה לעניין פיטום האווזים, ובמידה ויוחלט להמשיך בקיום הענף, להתקין תקנות שתבטחנה שימוש באמצעים שיפחיתו את הסבל הנגרם לאווזים (ראו: בג"צ 9232/01 "נח" ההתאחדות הישראלית של הארגונים להגנת בעלי-חיים נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(6) 212 (2003)).

2.      נוכח האמור בפסק הדין נקט המשיב בצעדים שונים שנועדו לבחון את קיומן של פרקטיקות פיטום אלטרנטיביות, אולם בסופו של דבר הגיע למסקנה כי אין בנמצא פרקטיקות כאלה העולות בקנה אחד עם הדין ועם פסיקתו של בית משפט זה. על רקע זה החליטה הממשלה, ביום 2.10.2005, על סגירת ענף האווזים וענף המולרדים ובהמשך, הוציא מנהל השירותים הווטרינריים הנחיה בנוגע לאיסור הלעטת אווזים והתארגנות לסגירתו של הענף. בהתאם להנחיות המשיב, החל מיום 15.4.2006, נאסרה כל צורה של פיטום והלעטת אווזים, וכלל האווזים שנמצאו במפטמות צריכים היו להיות מובלים לשחיטה. בהמשך, ולאחר הליכים משפטיים נוספים שאין לנו צורך להתייחס אליהם כאן בפירוט, החליטה הממשלה להקים ועדה בין-משרדית שתבחן את אופן הסיוע למפטמים מתוך הנחה שבעקבות ההתפתחויות המתוארות לעיל, הם יסגרו את עסקי הפיטום שבבעלותם. הוועדה הבין-משרדית התכנסה למספר ישיבות שלאחריהן הובאה סוגיית הסיוע לעוסקים בענף לממשלה, אשר קיבלה, ביום 9.7.2006. החלטה שכותרתה "סיוע לחקלאים בעקבות סגירת ענף האווזים וענף המולרדים". החלטה זו קובעת, בין היתר, כי הממשלה תעמיד תקציב בסכום כולל של 22 מיליוני שקלים לצורך מתן הסיוע, בחלוקה שווה בין שנות התקציב 2006 ו-2007. עוד קובעת החלטה זו קריטריונים  להענקת הסיוע, וביניהם, הפסקת הפעילות הקשורה למשק גידול האווזים, על כל שלביו.

3.      העותר שלפנינו הגיש, ביום 17.8.2006, בקשה לקבלת דמי הסתגלות בהתאם להחלטת הממשלה אמורה. על אף ההנחיות בעניין זה, לבקשה לא צורפה הצהרה בדבר הפסקת גידול האווזים. בקשתו של העותר אושרה עקרונית ביום 31.8.2006, בכפוף לצירוף טופס הצהרה בדבר הפסקת גידול האווזים. העותר לא שלח את הטופס האמור, וחרף זאת, נשלח אליו, ביום 4.8.2006 מכתב נוסף, בו הוא ובנו התבקשו לחתום בפני עורך דין על התחייבות לפיה הם חדלו מפעילות של גידול אווזים. פניה זו אף היא לא נענתה על-ידי העותר ועל רקע זה נשלח לו, ביום 6.12.2006 מכתב שלפיו בקשתו לסיוע נדחתה. במכתב צוין, כי לצורך הטיפול בבקשה נדרש העותר לחתום על הצהרה לפיה הפסיק לחלוטין את פעילות הגידול אולם הצהרה כזו לא הועברה. באותו מכתב צוין עוד, כי לפי מידע שהגיע לידי המשיב, העותר ממשיך להפעיל עסק בענף האווזים ומשכך, בקשתו איננה עומדת בקריטריונים שנקבעו להענקת סיוע. כחצי שנה לאחר מכן, ביום 25.6.2007, התקבל במשרדי המשיב מכתב מאת העותר, אליו צורפה התחייבות אשר נחתמה, לכאורה, ביום 18.9.2006, לפיה החל מיום 17.9.2006 הפסיק העותר להפעיל את עסק האווזים. העותר לא הסביר מדוע הגיש את ההצהרה באיחור כה רב על אף שלכאורה, היא נחתמה עוד בחודש ספטמבר 2006. עניינו של העותר נדון ביום 17.7.2007 ולאחר בחינת מכלול נסיבות העניין – לרבות ראיות שהגיעו לידי המשיב ומהן עלה כי במשקו של העותר נמשכת כסדרה פעילות גידול האווזים ופיטומם – הוחלט לבקש מהעותר הסבר לאיחור בהגשת הבקשה. בתגובה הבהיר העותר, במכתב מיום 10.7.2007, כי בשל חובות אליהם נקלע המשיך בפעילות הגידול. יחד עם זאת התחייב העותר להפסיק את פעולות ההאכלה של האווזים לאחר שיקבל את הסיוע שלקבלתו עתר. במכתב נוסף שנשלח מטעמו ציין העותר, כי הוא ובנו ניסו להתפרנס באופן חוקי מגידול אווזים בדרך של האכלה במקום פיטום אולם נאלצו להפסיק את פעולת העסק בשל תביעות של גופי צער בעלי חיים שהוגשו נגדו.

4.      נוכח פניותיו של העותר הועלה הנושא לדיון נוסף. בשלב זה, הצטברו בידי המשיב ראיות מנהליות נוספות שעוררו חשד כי העותר לא הפסיק את פעילות משק האווזים וכי במשקו ממשיכה להתבצע הלעטה של אווזים. בה בעת, הוגש נגד בנו של העותר כתב אישום בגין פיטום אווזים. על רקע כל אלה, הוחלט כי אין מקום לשנות מן ההחלטה לפיה העותר אינו זכאי לסיוע. ההחלטה בעניין זה נמסרה לעותר ביום 15.8.2007. מאז, שב העותר ופנה, מספר פעמים, למשיב, אשר לא שינה מעמדתו לפיה העותר איננו עומד בקריטריונים לקבלת סיוע וביום 1.9.2010 הגיש העותר את עתירתו שלפנינו בגדרה הוא טוען, בין היתר, כי הוא עמד במועדים הנדרשים לצורך הגשת הטפסים הרלוונטיים ואף אם נפל איחור בהגשתם הרי שמדובר באיחור פעוט ושולי. מכל מקום, לעמדתו, מניעת הפיצוי ממנו מטעם פרוצדוראלי כזה לוקה בחוסר מידתיות. עוד טוען העותר, כי החלטותיו של המשיב הסבו לו פגיעה כלכלית קשה, וכי הוא מעוניין לשקם את משקו ולעסוק בחקלאות ולשם כך הוא זקוק לפיצוי שלקבלתו עתר. העותר ממשיך וטוען, כי כתב האישום שהוגש נגד בנו – נמחק וממילא, הוא אינו אחראי למעשיו של בנו, שהוא בגיר העומד ברשות עצמו. לשיטתו של העותר, בקבלת ההחלטה בעניין זכאותו לפיצוי לא היה מקום להתחשב בכך שנגד בנו הוגש כתב אישום בגין פיטום אווזים, וממילא מדובר בכתב אישום שנמחק.

5.      בהתאם להחלטתי מיום 1.9.2010 הועברה העתירה לתגובת המשיב. המשיב סבור כי דין העתירה להדחות על הסף בשל השיהוי הרב שנפל בהגשתה. בעניין זה טוען המשיב, כי ההחלטה בעניינו של העותר התקבלה בחודש דצמבר 2006 והחלטה נוספת בעניינו התקבלה בחודש אוגוסט 2007. על אף עובדה זו, העתירה שלפנינו הוגשה רק בחודש ספטמבר 2010 והיא מבקשת, למעשה, לתקוף החלטה מנהלית למעלה משלוש שנים לאחר קבלתה. המשיב מוסיף ומדגיש, כי אין מקום להדרש, כיום, לטענותיו של העותר משום שהן עוסקות בזכאותו לסיוע אשר נקבע כחלק מתקציב משרד החקלאות לשנות תקציב שחלפו זה מכבר. אף לגופם של דברים סבר המשיב, כי בעתירה אין ממש. בהקשר זה נטען, כי העותר הודה כי לא הפסיק את פעילות משק האווזים שלו בהתאם להחלטות הממשלה הרלוונטיות ובידי המשיב הצטברו ראיות מנהליות רבות אשר העלו כי פעילות כזו אכן ממשיכה להתקיים במשקו של העותר. משכך, הוא לא עמד בקריטריונים שנקבעו לשם קבלת הסיוע ובקשתו – בדין נדחתה.

6.     לאחר ששקלתי את טענות הצדדים הגעתי למסקנה כי דין העתירה להדחות על הסף, מפאת השיהוי שנפל בהגשתה. אבהיר את עמדתי זו. מקום בו נטענת טענה בדבר הגשתה של עתירה מנהלית בשיהוי נדרש בית המשפט לבחון שלושה יסודות. האחד, יסוד השיהוי הסובייקטיבי, הבוחן אם התנהגותו של העותר מצביעה על ויתור משתמע מצידו על זכותו לפנות לערכאות. השני, היסוד האובייקטיבי, שעניינו מידת השינוי שחל במצב בשטח והיקף הפגיעה באינטרסים של צדדים מעורבים בשל העיכוב בהגשת העתירה. אל מול יסודות אלה – התומכים, בנסיבות המתאימות, בטענה של שיהוי – יש לבחון את שאלת התקיימותו של יסוד שלישי, שעניינו מידת הפגיעה בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי המתגלה מתוך המעשה המנהלי נושא העתירה. נקבע, כי מבחן אחרון זה "מבטא את העיקרון שלפניו בית המשפט לא ידחה עתירה מחמת שיהוי אם משמעות הדבר היא כי עקב כך תיגרם פגיעה חמורה בשלטון החוק ובאינטרס ציבורי חשוב. עקרון זה חל מקום שמשקל הרעה הצפויה מהמעשה נשוא העתירה גובר באופן ממשי על הנזק העלול להיגרם בהיזקקות לעתירה הנגועה בשיהוי, ובהינתן פגיעה אפשרית בצדדים שהסתמכו על מצב דברים נתון עד לפתיחתו של ההליך השיפוטי" (עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (לא פורסם, 7.12.2006) פס'ה 87 לפסק דינה של השופטת א' פרוק'ציה. כן ראו: עע"ם 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, 679 (2002); בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית-גת, פ"ד מב(1) 678, 695-694 (1988); בג"צ 2285/93 נחום נ' גיורא לב, ראש העיר פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630, 642 (1994)). אכן, כוחה של טענת השיהוי לא יעמוד לה "במקום שמתגלית בו לבית-המשפט עשייה שרירותית ובלתי חוקית בעליל של רשות מרשויות המדינה, אלא במקרים יוצאי-דופן במיוחד" (בג"צ 8445/99 תנועת הנוער צבאות ה' שליד ניידות חב"ד נ' משרד החינוך, פ"ד נו(3) 241, 242 (2000). כן ראו:  בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337 (1999)). השאלה אם עתירה מסוימת תדחה מפאת שיהוי תוכרע בכל מקרה לפי נסיבותיו ועל יסוד איזון בין היסודות עליהם עמדתי.

7.     להשקפתי, בנסיבות המקרה שלפנינו, מוביל איזון זה למסקנה כי דינה של העתירה  להידחות על הסף. זאת, כאמור, בשל השיהוי שבהגשתה. ראשית, העותר המתין פרק זמן ממושך של שנים מספר בין המועד שבו התקבלו ההחלטות בעניין הזכאות לסיוע ועד למועד הגשתה של העתירה שלפנינו. כעולה מן הסקירה שהובאה לעיל, ההחלטות בעניין זכאות לסיוע בנושא הנדון התקבלו עוד בין השנים 2007-2006. אולם, את עתירתו הגיש העותר, כאמור, רק בחודש ספטמבר 2010. בהקשר זה מקובלת עלי עמדתו של המשיב לפיה העובדה שבאי-כוחו השונים של העותר המשיכו לפנות בעניינו למשיב – על אף שבעניינו התקבלה זה מכבר החלטה סופית שבה דבק המשיב בכל פניותיו של העותר אליו – לא היה בה כדי לעצור את מרוץ השיהוי, שכן כפי שנפסק, "עותר אינו יכול להתגבר על טענת שיהוי בכך שהוא מתעקש, אינו מוכן לראות בסירוב שהוא מקבל סוף פסוק, וממשיך להתכתב עם הרשויות" (בג"צ 410/78 מילס ישראל נ' שר האוצר פ"ד לג(1) 271, 272 (1979)). במובן זה לוקה עתירתו בשיהוי סובייקטיבי.

8.     העתירה שלפנינו לוקה גם בשיהוי אובייקטיבי. בעתירתו מבקש העותר לבחון את שאלת זכאותו לסיוע אשר נכלל, כאמור, בתקציבו של משרד החקלאות לשנים 2007-2006. עובדה זו עולה באופן מפורש מהחלטת הממשלה העוסקת בסוגיית הסיוע למגדלים. משכך, לעת הזו, התקציב שיועד לסיוע חולק במלואו ולמעשה, אין בנמצא עתודות כספיות שיאפשרו הענקת פיצוי לעותר. במובן זה חל שינוי מהותי אצל המשיב, וקבלתה של העתירה תביא לפגיעה ממשית באינטרסים שלו ובאינטרס הציבורי ככל שהוא נוגע לשמירה על המסגרת התקציבית. המבחן הסובייקטיבי והמבחן האובייקטיבי תומכים, אפוא, שניהם בטענת השיהוי. אוסיף ואומר כי להשקפתי, בנסיבות המקרה שלפנינו העתירה איננה מגלה פגיעה כלשהי בשלטון החוק או באינטרסים ציבוריים חשובים. כעולה מן הדברים שהובאו לעיל, עניינו של העותר נבחן, פעמים מספר, בידי הגורמים המקצועיים הרלוונטיים. לעותר אף ניתנו לו לא מעט הזדמנויות להשלים מסמכים חסרים שנדרשו לשם קבלת הסיוע. בנוסף, החלטתו של המשיב בעניינו של העותר התבססה על ראיות מנהליות שנאספו נגדו, ואשר העלו כי הוא המשיך בפעולות של גידול האווזים ופיטומם במשק שבבעלותו לאחר המועד שבו פעילות זו צריכה היתה להיפסק כליל. בנסיבות אלה, על פני הדברים, אין לומר כי התנהלותו של המשיב או ההחלטה שקיבל ביחס לזכאותו של העותר לסיוע היתה נגועה בפגם של שרירות או אי-חוקיות. בנסיבות אלה, כוחה של טענת השיהוי לא פג, והיא מצדיקה, בנסיבות המקרה שלפנינו, את דחייתה של העתירה על הסף.

נוכח כל האמור, העתירה נדחית על הסף.

           

ניתן היום, י"ד בכסלו התשע"א (21.11.10).

ש ו פ ט ת

ש ו פ ט

ש ו פ ט